北京仲裁委员会

原文载于《中国改革》, 2008年02期

 王红松

     仲裁，从它的本意来讲是一种社会自治解决争议的方式。双方发生争议后找一个公正第三人，这个第三人可以是机构，也可以是仲裁员来解决争议。这种解决争议的方式不是靠国家的权力，而是当事人的授权——双方把解决争议的权力授予其信赖的第三方，这种权力是一种私权力不是公权力。为什么强调这个私权力？这是针对一些行政部门将仲裁权当作行政权来谈的。现在仲裁法执行中的问题很多与对仲裁权性质的错误认识有关系。

     仲裁工作的“行政门”

     在《仲裁法》实施前(1995年9月1日前)，我国实行的是行政仲裁制度。这套制度主要学的是前苏联的行政仲裁，将仲裁机构设在行政机关内部，仲裁机构的领导、仲裁员也是行政机关的领导和工作人员，而仲裁是行政机关行使行政权对纠纷进行裁决，裁决反映的是行政机关领导的意志。结果，这套制度很容易出现长官意志、行政干预，地方保护等问题。

     正因为行政仲裁有这些弊端，而且行政仲裁的裁决在国际上得不到承认和执行——因为其违反了仲裁的民间性和当事人的意思自治的原则。所以1994年8月30日全国人大常委会通过了《仲裁法》，对过去的行政仲裁进行了根本变革。变革的核心是把原来隶属于行政机关的行政性仲裁机构变成了独立性、民间性的仲裁服务组织。其中第十四条明确规定：“仲裁委员会独立于行政机关，与行政机关没有隶属关系。”

     然而经过发展，从现在仲裁机构的实质内容上看，仍未脱离行政化模式。2003年国务院四部委联合颁发的《关于加强中央部门和行政事业单位收入收支两条线管理的通知》中规定，仲裁是属于“强制实施”的具有“垄断性质”的“政府职能”。2007年10月，国家法制办协调司召开了“全国其他设区的市仲裁发展工作座谈会”，讨论了《关于其他设区的市仲裁机构发展工作方案》（讨论稿），更是进一步体现了行政化色彩。而仲裁行政化倾向在现实仲裁工作中依然明显存在。

     -----在仲裁机构政府支持和保障上，仍有相当数量的仲裁委员会办事机构领导由行政官员兼任，相当多的仲裁机构依然依赖政府的财政拨款。

     还有少数仲裁机构干脆“一套人马，两块牌子”，与过去设在行政机关内部的仲裁机构毫无二致。这些具有双重身份的行政官员既可利用办事机构领导地位谋利，规避廉政纪律约束，又可利用行政官员身份为仲裁机构获取长久的财政支持，不受市场机制的制约。少数行政领导以权谋私，随意侵占仲裁机构财产，安插亲属、独断专行，任人唯亲，导致干群关系紧张，矛盾冲突不断。有的甚至不择手段拉案源，搞承包、给回扣，权钱交易，严重败坏了仲裁界的整体声誉。

     国务院办公厅1995年印发的《重新组建仲裁机构方案》中规定：仲裁委员会成立以后应当“逐步做到自收自支”。但仲裁法实施11年之久，全国仲裁机构已达到185家（据说实际不止这个数），仍有半数以上的仲裁机构依赖财政拨款。现有的仲裁机构在事业单位改革过程中，甚至要求重返行政序列，享受公务员待遇。长此下去，仲裁体制改革将中途夭折，仲裁发展将会逆转。

     -----在《关于其他设区的市仲裁机构发展工作方案》（讨论稿）中认为，“参照公务员法管理的体制最适合设区的市的仲裁机构的发展”。而所谓“参照公务员管理的体制”，核心就是实行公务员管理体制。

     仲裁机构实行公务员管理，等于将仲裁组织提供的服务行为转化为政府职能，不仅加重了政府的负担和政治风险，而且增加、强化了那些制约仲裁机构发展的“瓶颈”问题，并使之长期固定下来。除了“收支两条线”等老问题外，在这种体制下，仲裁机构的负责人都是行政官员，在任职期内不求有功，但求无过，缺乏内在的动力提高仲裁服务质量和绩效，机构工作人员的积极性受到抑制，机构缺乏生机与活力。

     将仲裁机构列入公务机构序列，还会直接危及仲裁机构的独立性，导致其公正性与公信力遭受质疑，无法立足于国际仲裁市场。进而阻碍了中国当事人在涉外经济纠纷解决过程中获得公平对待的权利和机会。

     民间化——越过仲裁行政化的坎

     仲裁机构民间化是仲裁法执行中的焦点、热点和难点问题。这也是《仲裁法》执行中矛盾最多，争论最激烈、阻力最大的问题。这是因为民间化要求政府转变职能，行政机关将属于仲裁机构的权力交给机构。在权力缺乏约束的条件下，这种职能转变和“交权”无异于让行政机关、官员自己革自己的命。

     其实，仲裁工作真正地按照仲裁法的规定去做，按照国际通行的惯例去做，就会获得很多的机会，有很好的前景。已有一些仲裁机构的成功实践证明了这点。以成功的仲裁机构经验为借鉴，笔者提出如下建议：

     -----建议国务院及时发文，纠正仲裁行政化的错误做法。对那些政事不分、“一套人马两块牌子”的仲裁机构进行清理整顿。行政干部在办事机构兼职任领导及工作人员的，应按照中组部、中纪委通知的规定处理，回行政机关或辞去“官员”职务留在仲裁机构，不能身兼二任。“一套人马两块牌子”的，必须进行仲裁机构分设。尽快解决办事机构领导专职化、专业化问题。行政部门与仲裁机构财产不清晰的，应限期完成资产划分、明晰产权归属。属于仲裁机构的财产，应尽快退回。严禁行政机关及领导向仲裁机构中安排人员，报销开支、占用其财产，干预仲裁机构内部的管理事务。北京市仲裁委员会在这方面进行的工作包括公开招聘办事机构工作人员，增加纪律委员会的人数，增大仲裁员的比重，鼓励仲裁员更多参与仲裁委员会的公共事务管理。向仲裁员公布帐目，在审核重大支出项目上，要有集体讨论机制。这些机制的改变，已经使得北京市仲裁委员会走上了一条可持续发展之路。

     -----修改国务院办公厅文件和国务院相关行政部门文件，明确仲裁委员会成员中专家、学者人数及专家、学者的资格条件和聘用程序，减少行政官员在仲裁委员会成员中的人数。主任由行政首长兼任的应尽快更换。按仲裁法规定，仲裁委员会的组成人员中，法律、经济学家不少于2/3。这在其他国家也不存在这个问题。但是过去行政部门成立的综合性机构，好几个委办局的领导都得在里面，组成一个联合执法办公室。这条规定的目的，就是对仲裁委员会成员中官员的数量进行限制，其中隐含着官员数量最多不超过1/3的意思。仲裁委员会的成员中，坚持专家学者占2/3以上。

     -----财政部门应对尚未实现自收自支的仲裁机构实行不同的财务管理制度。对实行全额拨款和差额拨款的单位，可由根据对社会公益性组织的财务管理制度(如学校、医院)进行监督和管理，但应提出仲裁机构要实现自收自支的要求及期限。对因主客观条件不具备，仲裁机构长期业务发展不好，信誉差，根本无法自收自支的，财政应实行“断奶”，取消支持。

     -----从仲裁程序、制度上保证仲裁的公正性。在这一方面，北京市仲裁委员会做出了积极的努力和大胆的尝试：在国内最早实行仲裁员披露制度，设置功能强大的仲裁员查询系统；修改仲裁规则，并规定国际商事仲裁案件的当事人可以在名册外选择仲裁员，同时建立仲裁员的专业培训和考核制度。

     总而言之，仲裁民间化是仲裁机构蓬勃发展的动力源泉所在。没有民间性的仲裁就是行政性仲裁。民间化的标准体现在：仲裁机构在组织上要独立于政府系统之外，与行政机关彻底脱钩；在财政上应该逐步的自负盈亏，不再依赖财政；在管理上转变过去那种行政机关型的管理体制、管理模式，完善法人治理结构，建成一套适应市场经济发展的自我约束、自我激励、自我发展的机制；在业务上，仲裁机构应该靠公正高效的服务获得案源、不能以行政权力为依托，靠行政手段推行仲裁。总之，民间化是仲裁机构的发展方向，必由之路。